31省份“借新還舊”發(fā)債8000億 債務(wù)集中到期、財(cái)力緊張是主因

　　由于前幾年大規(guī)模的借債集中在今后幾年到期，今年地方政府的償債壓力較大。

　　還債有兩種辦法，一種是用財(cái)政收入直接償債，另一種則是借新債還舊債。今年大規(guī)模減稅降費(fèi)疊加經(jīng)濟(jì)增速放緩，使得地方財(cái)政收入較為緊張，因此不少地方更加依賴(lài)借新還舊，即發(fā)行再融資債券來(lái)籌錢(qián)還舊債。

　　財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至7月底，今年地方發(fā)行再融資債券達(dá)8076.44億元。機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)，全年這一發(fā)債規(guī)模將突破1萬(wàn)億元。

　　第一財(cái)經(jīng)記者梳理了31個(gè)省份的再融資債券規(guī)模后發(fā)現(xiàn)，前7個(gè)月，江蘇以702億元的發(fā)債規(guī)模居首，四川、遼寧、陜西的發(fā)債規(guī)模也超過(guò)600億元，緊隨其后。其他地方發(fā)債規(guī)模不一，其中上海和西藏目前未發(fā)行再融資債券。

　　多位地方債專(zhuān)家對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者分析，一般來(lái)說(shuō)，到期債務(wù)越大，地方財(cái)力越緊張，地方發(fā)行再融資債券規(guī)模會(huì)越大。當(dāng)前2萬(wàn)億元空前規(guī)模的減稅降費(fèi)帶來(lái)財(cái)政減收，地方借新還舊可以緩解地方償債壓力，對(duì)穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)意義重大。

　　再融資債券全掃描

　　2015年實(shí)施的新預(yù)算法明確，地方政府籌資的唯一合法渠道是發(fā)債，以前大量非政府債券形式的地方政府存量債務(wù)，從這一年開(kāi)始被地方發(fā)行政府債券來(lái)置換。而為了滿(mǎn)足地方融資需求，地方政府新增債券規(guī)模也逐年攀升。當(dāng)時(shí)發(fā)行的不少債券都是三年期、五年期，這也導(dǎo)致償債集中在2018年及以后年度。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)鄭春榮教授告訴第一財(cái)經(jīng)記者，由于前幾年地方借債周期較短，但融資做的項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，投資回報(bào)時(shí)間更長(zhǎng)，因此地方需要借新還舊來(lái)延長(zhǎng)償債期限。

　　再融資債券首次公開(kāi)亮相是2018年，當(dāng)時(shí)財(cái)政部解釋?zhuān)怯糜趦斶€部分到期地方政府債券本金。2018年，地方發(fā)行再融資債券規(guī)模大約在五六千億元，而今年前7個(gè)月，這一發(fā)債規(guī)模已經(jīng)突破8000億元。

　　具體來(lái)看，江蘇以702億元發(fā)債規(guī)模居首；四川、遼寧、陜西超過(guò)600億元；山東、河北、浙江、湖北、湖南超過(guò)400億元；貴州、河南超300億元；重慶、云南、安徽、黑龍江、內(nèi)蒙古超200億元；新疆、北京、廣西、福建過(guò)百億元；其余省份低于百億元，其中廣東約75億元，上海和西藏尚未發(fā)行再融資債券。

　　對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)毛捷教授告訴第一財(cái)經(jīng)記者，地方償還到期債務(wù)的第一來(lái)源是財(cái)政收入，主要是稅收收入和賣(mài)地收入。今年減稅降費(fèi)規(guī)?？涨埃医?jīng)濟(jì)增速放緩，土地市場(chǎng)整體也不樂(lè)觀(guān)，因此地方財(cái)政收入緊張，地方也就更依賴(lài)借新還舊。

　　財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前7個(gè)月，全國(guó)地方一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)3%，增幅同比回落5.5個(gè)百分點(diǎn)。其中，全國(guó)31個(gè)省份中，11個(gè)省份收入下滑。全國(guó)地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入中，土地出讓收入也告別了高增長(zhǎng)，前7個(gè)月同比增長(zhǎng)為3.1%。

　　事實(shí)上，地方再融資債券額度也采取了限額管理，即財(cái)政部下達(dá)地方具體發(fā)債額度，地方發(fā)債不可超過(guò)限額。財(cái)政部明確，再融資發(fā)債上限，按照地方申請(qǐng)發(fā)債數(shù)與到期還本數(shù)孰低的原則確定，簡(jiǎn)而言之，地方當(dāng)年發(fā)行再融資債券額度不會(huì)超過(guò)到期債務(wù)規(guī)模。

　　南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系副主任郭玉清對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者分析，地方政府再融資債券的發(fā)行額度一般取決于地方政府財(cái)力狀況、債券密集償還壓力、中央政府再融資限額等因素。顯然，財(cái)力緊張、密集償債壓力較大的地區(qū)，更傾向于多發(fā)行再融資債券，從而將償債壓力后移。但與此同時(shí)，償債壓力后移，將增加累積的債務(wù)存量規(guī)模，影響新增債券發(fā)行額度。所以地方具體發(fā)行再融資債額度，需要在當(dāng)前財(cái)力可支配程度和未來(lái)債券發(fā)行額之間做一個(gè)統(tǒng)籌考量。

　　解密發(fā)債額度

　　江蘇、四川、遼寧、陜西、山東等省份為何今年前7個(gè)月發(fā)行再融資債券的規(guī)模居前？

　　從全國(guó)來(lái)看，這幾個(gè)地方債務(wù)余額規(guī)模較大，且今年到期債務(wù)規(guī)模較大。

　　2018年底，江蘇地方政府債務(wù)余額約為13286億元，四川為9298億元，遼寧約為9551億元，陜西約為5887億元，山東約為11436億元。

　　根據(jù)華創(chuàng)證券研究所報(bào)告，今年這些地方到期債務(wù)規(guī)模也居全國(guó)前列。31個(gè)省份中，今年到期債務(wù)規(guī)模由高到低排列，分別是湖南、江蘇、四川、山東、遼寧、浙江、河北、陜西、湖北等。這些省份恰好前7個(gè)月發(fā)行再融資債券規(guī)模居全國(guó)前列。

　　受大規(guī)模減稅影響，這些地方稅收收入都出現(xiàn)了明顯下滑。比如，江蘇前7個(gè)月稅收同比增長(zhǎng)2.6%，這一增幅同比下滑了13.3個(gè)百分點(diǎn)。

　　郭玉清分析，江蘇作為經(jīng)濟(jì)大省，歷年發(fā)債總額和債務(wù)存量都在全國(guó)居首，盡管再融資債券規(guī)模較大，但由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是可控的。四川作為西部大省，累積債務(wù)存量在西部地區(qū)僅次于貴州，密集償債壓力較高，因此發(fā)債規(guī)模居前。廣東和上海再融資債券發(fā)行額較低，原因是廣東和上海作為粵港灣和長(zhǎng)三角的中心地區(qū)，產(chǎn)業(yè)、要素集聚效應(yīng)較強(qiáng)，涵養(yǎng)稅基貢獻(xiàn)豐裕的償債財(cái)力，預(yù)算財(cái)源能夠支撐到期償債壓力，沒(méi)有必要發(fā)行過(guò)多再融資債券。西藏由于獲得中央政府的大量轉(zhuǎn)移支付財(cái)力，主要依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付償還債務(wù)，因此也沒(méi)有發(fā)行再融資債券。當(dāng)然，這些地方到期債務(wù)規(guī)模也不大。

　　隨著下半年地方繼續(xù)發(fā)債，再融資債券的額度還將持續(xù)變化。

　　第一財(cái)經(jīng)記者了解到，財(cái)政部給各地下達(dá)了今年再融資債券限額，比如財(cái)政部核定四川省今年地方政府再融資債券發(fā)行規(guī)模上限是733億元，上海是350.5億元，重慶是307億元，北京是294.45億元。

　　跟前七個(gè)月地方實(shí)際發(fā)行再融資債券額度相比，這四個(gè)地方均未達(dá)到上限，其中上海尚未發(fā)行，因此隨后幾個(gè)月這些地方的再融資債券仍將繼續(xù)發(fā)行。

　　郭玉清表示，前七個(gè)月再融資債券的發(fā)行規(guī)模，基本上反映了各省份財(cái)力狀況和償債壓力，不排除一些省份的償債壓力可能堆積在后半年，但這并不意味著，每個(gè)省份都會(huì)將本年的再融資額度用完。如果財(cái)力能夠支撐按期償還債務(wù)本息，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，更有利于控制風(fēng)險(xiǎn)。

　　鄭春榮告訴第一財(cái)經(jīng)記者，再融資債券是特定階段的產(chǎn)物，原因是當(dāng)時(shí)地方政府債券的發(fā)行期限較短。目前財(cái)政部門(mén)正在逐年延長(zhǎng)債券發(fā)行期限，將來(lái)再融資債券的發(fā)行數(shù)量將大大減少。

　　今年財(cái)政部已經(jīng)放開(kāi)了地方政府債券期限限制，由地方自主決定發(fā)債期限，目前地方債期限較之前明顯拉長(zhǎng)。今年前7個(gè)月，地方政府債券平均發(fā)行期限為9.47年，其中再融資債券平均發(fā)行期限11.28年。

　　毛捷認(rèn)為，地方政府債券中有一類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債券是靠項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入去償債，但由于前期項(xiàng)目管理不夠科學(xué)規(guī)范，償債能力不足。但隨著項(xiàng)目收益自求平衡，專(zhuān)項(xiàng)債券管理不斷完善，比如今年6月土地儲(chǔ)備領(lǐng)域按項(xiàng)目實(shí)行全生命周期預(yù)算管理，未來(lái)這部分償債將更多來(lái)自項(xiàng)目本身收入。

　　轉(zhuǎn)自：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)

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