報(bào)告稱地方債風(fēng)險(xiǎn)正在積累，謹(jǐn)防向中央財(cái)政轉(zhuǎn)移

2011年第三季度，在二季度經(jīng)濟(jì)困局的基礎(chǔ)上，世界經(jīng)濟(jì)又出現(xiàn)了一個(gè)鮮明特征，即實(shí)體經(jīng)濟(jì)困頓和悲觀預(yù)期二者相互作用，形成一個(gè)非良性的循環(huán)。在這樣的形勢(shì)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度雖然有所放緩，但總體上仍然保持著持續(xù)高增長(zhǎng)的勢(shì)頭，內(nèi)生動(dòng)力依然強(qiáng)勁，城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)結(jié)構(gòu)均有所改善。然而，隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的蔓延，我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速累積，對(duì)這一問(wèn)題需要引起高度關(guān)注。本季財(cái)政政策調(diào)整應(yīng)從實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)解困、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)信心提振、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解等方面入手。

財(cái)政收支狀況收減支增地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在累積

受年初進(jìn)口大幅增長(zhǎng)以及部分上年末收入在今年初集中入庫(kù)等因素影響，上半年財(cái)政收入增長(zhǎng)較快。從三季度開(kāi)始，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩和實(shí)施個(gè)人所得稅改革等因素影響，全國(guó)財(cái)政收入增幅有所回落，明顯低于二季度財(cái)政收入，并呈逐月下降趨勢(shì)。三季度財(cái)政支出與二季度財(cái)政支出走勢(shì)相同，前低后高，9月財(cái)政支出繼今年6月后，再次突破萬(wàn)億。

一財(cái)政收入情況分析

前三季度累計(jì)，全國(guó)財(cái)政收入81663.34億元，同比增長(zhǎng)29.5%。9月全國(guó)財(cái)政收入，特別是中央本級(jí)收入增幅比前幾個(gè)月明顯回落，主要是受經(jīng)濟(jì)增速略為放緩、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策在相關(guān)稅收上有所體現(xiàn)以及非稅收入增長(zhǎng)減少等因素影響。

二全國(guó)公共財(cái)政支出情況

前三季度累計(jì)，全國(guó)財(cái)政支出69480.57億元，比去年同期增加14975.61億元，增長(zhǎng)27.5%。從三季度各月支出情況看，財(cái)政支出總量與同比增速的走勢(shì)與二季度呈現(xiàn)同一走勢(shì)，呈先低后高趨勢(shì)。9月份，全國(guó)財(cái)政支出10018.55億元，比去年同月增加1549.51億元，增長(zhǎng)18.3%。其中，中央本級(jí)支出1532.88億元，同比增長(zhǎng)6.4%，增幅較低，主要是原列中央本級(jí)的用車(chē)輛購(gòu)置稅安排用于公路建設(shè)的支出，從2011年起大部分轉(zhuǎn)列對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)在地方財(cái)政支出中，剔除車(chē)購(gòu)稅支出轉(zhuǎn)列地方因素后中央本級(jí)支出增長(zhǎng)約15%；地方財(cái)政支出8485.67億元，同比增長(zhǎng)20.7%。

三中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在累積

在世界經(jīng)濟(jì)困局和非良性循環(huán)中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)雖然也面臨著諸多問(wèn)題，但總體上仍然保持著持續(xù)高增長(zhǎng)的勢(shì)頭。目前需要關(guān)注的是，隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的蔓延，我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的迅速累積，必須未雨綢繆，防止向主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變。

我國(guó)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)占15.58%。我國(guó)地方政府債務(wù)以政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為主，但或有債務(wù)的比例也相當(dāng)高，地方政府債務(wù)向市級(jí)政府、東部地區(qū)、融資平臺(tái)公司、銀行貸款集中，在這些環(huán)節(jié)形成風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)率較大。此外，還存在著如下特點(diǎn)：

第一，法律的不適應(yīng)性導(dǎo)致地方政府融資行為扭曲。我國(guó)《預(yù)算法》中明確規(guī)定地方政府不允許進(jìn)行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但是地方政府又具有強(qiáng)烈的債務(wù)融資需求。截至2010年底，中央政府通過(guò)國(guó)債資金轉(zhuǎn)貸和代理地方發(fā)行債券兩種方式解決的地方政府債務(wù)融資不到1萬(wàn)億，與10萬(wàn)億的實(shí)際發(fā)生額之間的缺口，都是通過(guò)地方政府間接、變相融資實(shí)現(xiàn)的，大部分是難以統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管的間接債務(wù)、隱性債務(wù)。其中，借助融資平臺(tái)舉債成為最主要的形式，且大多是“城投債”，其資金主要用于投資大、回收期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的城市路網(wǎng)項(xiàng)目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項(xiàng)目等，債務(wù)的償還主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼。目前“城投債”遭遇發(fā)行和交易困難，甚至拋售的危機(jī)，一旦這條資金鏈斷裂，地方政府就會(huì)遇到融資瓶頸，如果城投項(xiàng)目被迫停工，則償還前期的債務(wù)將成為無(wú)源之水。加之大量融資平臺(tái)的資質(zhì)不高、內(nèi)部控制不力、與銀行捆綁、有些地方政府將債務(wù)資金挪作他用等等，不但加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也加劇了銀行風(fēng)險(xiǎn)，并最終傳導(dǎo)給中央財(cái)政?？梢?jiàn)，法律的不適應(yīng)性導(dǎo)致的地方政府融資行為扭曲，在給地方財(cái)政帶來(lái)巨大壓力的同時(shí)，也給風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者———中央財(cái)政帶來(lái)相當(dāng)大的威脅。

第二，地方政府債務(wù)超速增長(zhǎng)形成惡性循環(huán)。審計(jì)報(bào)告顯示，1997年以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)，且超過(guò)了G D P和財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。2010年地方政府債務(wù)余額約為當(dāng)年全國(guó)財(cái)政總收入的1.3倍，說(shuō)明即使當(dāng)年全國(guó)的財(cái)政收入都用來(lái)償還地方政府債務(wù)，還存在著2.4萬(wàn)億的缺口。同時(shí)，財(cái)政收入的有限性和財(cái)政支出的剛性共同決定了債務(wù)規(guī)模難以壓縮，財(cái)政支出中將有很大一部分用于償還地方債務(wù)，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的部分必然減少，財(cái)政增收就會(huì)困難，需要更大規(guī)模地發(fā)債，最終形成惡性循環(huán)。

第三，地方政府償債壓力的不良轉(zhuǎn)嫁。債務(wù)償付只有兩條渠道：一是組織財(cái)政收入，或者促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加稅收，或者賣(mài)資源、賣(mài)地獲得收入，再或者通過(guò)收費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)；二是借新債還舊債。這兩條渠道都可能發(fā)生償債壓力的不良轉(zhuǎn)嫁。由于存在著轉(zhuǎn)嫁的渠道，在沒(méi)有稅收立法權(quán)的前提下，地方政府存在著亂收費(fèi)、亂攤派和賣(mài)地的沖動(dòng)。而影響較大的是對(duì)土地財(cái)政的形成“推波助瀾”。地方政府償債過(guò)度依賴土地財(cái)政，當(dāng)?shù)厥?、房市低迷的時(shí)候，地方政府償債就會(huì)出現(xiàn)困難，從而將償債壓力又轉(zhuǎn)嫁給中央政府。

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