土改政策爭(zhēng)議：18億畝耕地紅線還守不守

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，無地可用已經(jīng)成為許多地方發(fā)展的瓶頸。而面對(duì)土地紅線的“守”與“撤”，近年則爭(zhēng)議不斷。

　　面對(duì)用地難題，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史26日在向全國(guó)人大常委會(huì)作報(bào)告時(shí)明確表示，今后城鎮(zhèn)化仍將牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國(guó)家糧食安全。

　　然而，中國(guó)金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報(bào)告對(duì)土地改革給出的第一條建議卻是，改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，以土地“當(dāng)量”換總量。

　　相關(guān)課題組成員在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱，“以土地"當(dāng)量"作為土地計(jì)量、核算的標(biāo)準(zhǔn)后，不同地區(qū)的耕地和建設(shè)用地就有了統(tǒng)一的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，這樣就可以在全國(guó)范圍內(nèi)建立土地"當(dāng)量"交易市場(chǎng)，同時(shí)可以改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，從保證實(shí)物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線。”

　　土地紅線能否突破？

　　堅(jiān)持世界最嚴(yán)耕地制度，嚴(yán)守18億畝耕地糧食安全警戒線，長(zhǎng)期被視為中國(guó)發(fā)展過程中的不二選擇。

　　國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明也在25日的全國(guó)土地日活動(dòng)上表態(tài)，面對(duì)人多地少、土地后備資源不足的基本國(guó)情，“節(jié)約集約用地”是緩解土地供需矛盾的根本出路，是確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。

　　徐紹史則在作報(bào)告時(shí)談到，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化存在土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)用地粗放低效的問題。一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，脫離實(shí)際建設(shè)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過多，建成區(qū)人口密度偏低，耕地減少過多過快，浪費(fèi)了大量土地資源。

　　因此，下一步的基本思路之一是要完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源均衡配置。牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國(guó)家糧食安全。

　　然而，在糧食增產(chǎn)需求和發(fā)展用地需求的不斷增長(zhǎng)下，這一警戒線能否突破一直存在諸多爭(zhēng)議。

　　近年來，大豆、棉花、植物油進(jìn)口持續(xù)保持高位，食糖、乳制品凈進(jìn)口大幅增加。不僅如此，從2011年開始，我國(guó)已經(jīng)成為小麥、大米和玉米等農(nóng)產(chǎn)品的凈進(jìn)口國(guó)，國(guó)內(nèi)糧食增產(chǎn)明顯趕不上社會(huì)需求增長(zhǎng)。

　　中國(guó)金融四十人論壇課題組成員由此對(duì)本報(bào)表示，今后十年，中國(guó)城鎮(zhèn)化仍然需要增加建設(shè)用地。嚴(yán)控土地供給、嚴(yán)控市場(chǎng)需求的管理方式造成土地資源的價(jià)格扭曲，既不利于優(yōu)化土地資源配置，還導(dǎo)致人地矛盾突出，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給緊張。

　　該課題組成員還認(rèn)為，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策只是對(duì)耕地總量的控制，缺乏對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)。目前，我國(guó)18.26億畝耕地中，中低產(chǎn)田13億畝。70%的耕地由于農(nóng)田使用過量化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染，影響了我國(guó)糧食安全。

　　在此基礎(chǔ)上，報(bào)告提出了土地“當(dāng)量”的概念，破題上述矛盾。“當(dāng)量”換“存量”，即把各類具有不同糧食生產(chǎn)能力的耕地基于某一產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)折算為標(biāo)準(zhǔn)值，用以對(duì)不同地域、自然條件和生產(chǎn)能力的土地進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)量、核算、評(píng)估和交易。課題組成員認(rèn)為在這一方式基礎(chǔ)上，即使打破耕地紅線也能保證糧食自給。

　　地方政府無地可用

　　雖然新一輪城鎮(zhèn)化即將開啟，但在嚴(yán)格的耕地紅線限制下，許多地方已無地可用。根據(jù)廣東省國(guó)土廳的消息，廣東省2010年~2020年十年規(guī)劃的用地指標(biāo)，只夠用到2015年；而廣州市15年后即用完土地存量。

　　這樣的情況不僅存在一線大型城市，在許多中小型城市也十分突出。以江蘇省鹽城市為例，2001年以來該市已向蘇南調(diào)劑40多萬畝占補(bǔ)平衡指標(biāo)，近年來土地開發(fā)復(fù)墾整理資源已近枯竭，新增耕地絕大多數(shù)來自經(jīng)過圍墾的沿海灘涂，而目前存量灘涂資源也已基本用完。記者從江蘇政府部門人士處了解到，即使是這樣的灘涂資源，也已十分稀缺全省只有80萬畝左右。

　　“耕地紅線越不得，只能考慮提高利用效率。”上述江蘇省政府部門人士稱，在多重“倒逼”下，許多地方不得不走上“盤活存量，集約利用”的道路。即便各出“奇招”，隨著城市用地需求的不斷擴(kuò)大，土地資源將越來越稀有，引發(fā)的問題也越發(fā)突出。

　　“我們?cè)诳紤]城市用地走集約化道路的同時(shí)，是不是也應(yīng)該關(guān)注一下耕地使用的集約化程度？”這名人士提出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，只有耕地和城市用地都同時(shí)走集約化道路才能緩解用地緊張問題。（作者：王子約）

來源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)

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