財(cái)稅改革或?yàn)橹袊?guó)下一步經(jīng)濟(jì)體制改革突破口

十八屆三中全會(huì)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于未來(lái)改革方向的激辯與猜想逐步聚焦到了財(cái)稅體制改革，一個(gè)鮮明的共識(shí)是，財(cái)稅改革或?qū)⒊蔀樾乱惠喗?jīng)濟(jì)體制改革的突破點(diǎn)。

　　尤其是在剛剛結(jié)束的中青年改革論壇莫干山會(huì)議上，數(shù)百名來(lái)自智庫(kù)、高校和政府部門(mén)財(cái)稅領(lǐng)域的精英們?cè)趦商彀氲念^腦風(fēng)暴中，試圖為財(cái)稅改革勾勒出他們的路線(xiàn)圖，話(huà)題覆蓋分稅制得失、地方債突圍、財(cái)政支出轉(zhuǎn)型、預(yù)算改革等多個(gè)領(lǐng)域。

　　29年前的莫干山會(huì)議是我國(guó)中青年經(jīng)濟(jì)學(xué)者的第一次集體發(fā)聲，以“雙軌制”為代表的價(jià)格改革政策建議奠定了莫干山會(huì)議成為我國(guó)“經(jīng)濟(jì)改革思想史上的開(kāi)創(chuàng)性事件”的地位，所以此次莫干山會(huì)議把議題聚焦在財(cái)稅改革上，足以折射出經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)財(cái)稅改革關(guān)注的熱度。

　　財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安在今年的莫干山會(huì)議上坦言，此時(shí)討論財(cái)稅改革把握了一個(gè)很好的時(shí)間窗口。

　　財(cái)稅改革可能成為下一步經(jīng)濟(jì)體制改革突破點(diǎn)的端倪早已顯現(xiàn)。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在此前參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)框架下經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)專(zhuān)題會(huì)議時(shí)指出，針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，中國(guó)今年不會(huì)出臺(tái)大規(guī)模的財(cái)政刺激政策，更多精力將用于推動(dòng)下一輪財(cái)稅改革。

　　被學(xué)界捕捉到的細(xì)微變化是，今年以來(lái)，中央層面出臺(tái)的多個(gè)與經(jīng)濟(jì)改革相關(guān)的文件中，財(cái)稅改革無(wú)一例外被放到了多項(xiàng)改革之首。那么，被寄予厚望的財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)方案究竟該以怎樣的內(nèi)涵問(wèn)世，如果財(cái)稅改革是經(jīng)濟(jì)改革的突破口，那么財(cái)稅改革自身的突破口又在哪里？

　　中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)亟待厘清

　　今年6月底，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大常委會(huì)提交的審計(jì)報(bào)告，用了較多的筆墨陳述“當(dāng)前政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”問(wèn)題。

　　這已經(jīng)是審計(jì)署連續(xù)7年在審計(jì)報(bào)告中提及此類(lèi)問(wèn)題。這一次，為了更加清晰地直指問(wèn)題的核心，審計(jì)署調(diào)動(dòng)700名審計(jì)人員，耗時(shí)4個(gè)月，追蹤2012年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給18個(gè)省的“能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用”的420億元資金的使用情況。

　　結(jié)果令人震驚，截至2012年年底，420億元中42%的資金還躺在賬面上，而花出去的錢(qián)也有相當(dāng)一部分沒(méi)有發(fā)揮效益，擠占挪用嚴(yán)重。這再次印證了中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)老問(wèn)題——中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金使用效率低下。

　　有關(guān)我國(guó)政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的辯論可以回溯到1994年的分稅制改革。那場(chǎng)改革實(shí)現(xiàn)了我國(guó)財(cái)稅體制，從以“財(cái)政大包干”為代表的“分錢(qián)制財(cái)稅體制”，到以“分事、分稅、分管”為核心的“分稅制財(cái)稅體制”的轉(zhuǎn)變。在參與當(dāng)年改革方案制定的劉克崮看來(lái)，分稅制改革是我國(guó)35年改革歷史上最為成功的改革。劉克崮當(dāng)時(shí)是財(cái)政部稅政司司長(zhǎng)。

　　改革初期，這場(chǎng)以分稅制為關(guān)鍵詞的財(cái)稅體制的運(yùn)行效果被記錄為將“中央政府從一度財(cái)力虛空、控制力薄弱的窘境中解救出來(lái)”。

　　財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安認(rèn)為，以分稅制為特點(diǎn)的財(cái)稅體制造就了新中國(guó)歷史上財(cái)政收入增長(zhǎng)最快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的雙贏局面，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，分稅制無(wú)疑是成功的。

　　但在近20年的運(yùn)轉(zhuǎn)中，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)高帶來(lái)了一系列問(wèn)題：資金使用效率低下，跑部錢(qián)進(jìn)；土地財(cái)政如影隨形；地方債務(wù)過(guò)多，增長(zhǎng)過(guò)快。這些問(wèn)題將分稅制財(cái)稅制度推到了風(fēng)口浪尖上，最極端的聲音認(rèn)為，究竟還需不需要沿著分稅制的路子走下去。

　　王保安在莫干山會(huì)議上坦言，1994年的財(cái)稅體制改革設(shè)計(jì)有其歷史局限性，甚至一些當(dāng)初設(shè)計(jì)的改革還未付諸實(shí)踐，現(xiàn)在需要重新審視它所面臨的問(wèn)題，深化改革。

　　“比如中央和地方事權(quán)的劃分不夠清晰，地方事權(quán)過(guò)多，只能靠專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，影響財(cái)政運(yùn)行的效率”，王保安說(shuō)，這些問(wèn)題都說(shuō)明財(cái)稅體制確實(shí)到了整體性、適應(yīng)性改革的時(shí)候。

　　在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任侯云春看來(lái)，當(dāng)務(wù)之急要合理劃分中央和各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)，特別是需要適當(dāng)上劃一部分由地方政府承擔(dān)的事權(quán)，比如社會(huì)保障問(wèn)題，應(yīng)該逐步過(guò)渡為全國(guó)統(tǒng)籌。

　　財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，分稅制當(dāng)下表現(xiàn)出的弊端，正是由于分稅制改革不徹底造成的，特別是分稅制在省以下貫徹遇阻導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政困難，才會(huì)有基層政府不斷跑部錢(qián)進(jìn)，或者過(guò)度依靠土地財(cái)政的問(wèn)題出現(xiàn)。

　　此外，賈康還特別提出，財(cái)稅體制必須改革的原因除了中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)亟待厘清外，“營(yíng)改增”稅收制度的試點(diǎn)擴(kuò)圍，也需要進(jìn)一步理順中央和地方的分配關(guān)系。也就是說(shuō)，“營(yíng)改增”也在倒逼新一輪財(cái)稅體制改革。

　　中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇也是分稅制堅(jiān)定的支持者，他甚至撰文說(shuō)，不論前行的道路有多么曲折，我們只能也必須堅(jiān)守并采取實(shí)質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復(fù)證明了的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的唯一正確的改革方向——“分稅制財(cái)稅體制”。

　　此次莫干山會(huì)議的一個(gè)分論壇專(zhuān)門(mén)聚焦分稅制得失。參與討論的天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政科學(xué)首席教授李煒光說(shuō)，大部分學(xué)者認(rèn)同分稅制的歷史價(jià)值，但歷經(jīng)20年的變革，這個(gè)制度已經(jīng)落伍，面臨很多新的矛盾，需要重新思考，比如，為什么以分稅制為目標(biāo)的體制卻沒(méi)有能夠阻止財(cái)權(quán)財(cái)力向上集中的趨勢(shì)；怎樣來(lái)解決事權(quán)下移，基層政府財(cái)政短缺等問(wèn)題。

　　就財(cái)稅改革的總體方向，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉的態(tài)度已經(jīng)在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)框架下經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)專(zhuān)題會(huì)議時(shí)明晰：主要是調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，保障市場(chǎng)更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務(wù)全國(guó)均等化；完善稅收制度，構(gòu)建地方稅體系。

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