“即將召開的十八屆三中全會在土地制度改革的一些細節(jié)問題上可能會有所突破，這其中包括繼續(xù)進行農(nóng)地的確權(quán)、頒證、登記工作，繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)方式的多樣化，在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作之外，通過信托、抵押等方式將之與金融創(chuàng)新捆綁在一起，從而增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收益”。
中國社科院農(nóng)發(fā)所宏觀室主任黨國英如是展望外界期許甚高的三中全會“新土改”政策動向。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地的流轉(zhuǎn)，國務(wù)院發(fā)展研究中心一位不愿具名的專家表示， “口子”開起來不會像土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)那么順利，還是比較審慎。
征地制度改革方面，由于去年年底提交給全國人大常委會審議的《土地管理法》修正案被否決，農(nóng)村集體土地征收條例也隨之“胎死腹中”，其中主要原因是一些法理性的問題尚未厘清，因此受訪的諸多專家均認為在此次全會上不會有太大突破。
城鎮(zhèn)用地指標(biāo)方面，一位接近核心層的消息人士表示，有關(guān)部門依然是從嚴態(tài)度，此前推出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤將繼續(xù)實行，但依然會嚴格限定該政策的實行范圍，短時間內(nèi)不會進行跨大區(qū)域的指標(biāo)置換。
該消息人士指出，未來決策層可能會考慮通過價格杠桿來控制用地規(guī)模，鑒于各地工業(yè)工地成本太低、效率低下，未來工業(yè)用地的出讓價將根據(jù)真實的市場定價來確定，趨勢是逐步提高，從而提高用地效率。
確權(quán)仍將持續(xù)
黨國英表示，農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證在5年前的十七屆三中全會中有明確表示，但實際工作卻是在近兩年內(nèi)才真正鋪開。
2008年11月，十七屆三中全會召開后不久，確權(quán)工作啟動，但此后一直沒有實質(zhì)性進展，直到2011年11月，國土資源部聯(lián)合中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部、財政部等部門下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)、登記、發(fā)證的有關(guān)意見，表明這一工作正式展開。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在2011年之前就已經(jīng)在成都等地進行土地確權(quán)、登記、頒證工作的試點和調(diào)研工作，這一課題在該院教授周其仁帶領(lǐng)下進行。
據(jù)參加課題組的一位人士稱，在實際工作中，難度和阻力很大，挨戶訪問、土地丈量等具體工作也頗費時間。課題組在一些地方的調(diào)研時間長達數(shù)年。
按照2013年中央“一號文件”的說法，未來5年內(nèi)，這一確權(quán)、登記、頒證工作都將持續(xù)進行下去。專家指出，由于這一確權(quán)工作耗時頗久，也導(dǎo)致了此次新土改不會有大的突破。
上述國研中心專家稱，確權(quán)工作是新土改其他舉措的根本前提，因為只有權(quán)利通過登記、發(fā)證這些物化的形式固定下來后，其后的流轉(zhuǎn)和市場交易才能進行，否則就容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不完整清晰、流轉(zhuǎn)交易市場不規(guī)范、交易行為不透明等情況，最終損害農(nóng)民的根本利益。
流轉(zhuǎn)審慎推進
在土地流轉(zhuǎn)方面，中國人民大學(xué)農(nóng)發(fā)院副院長鄭風(fēng)田認為，中央的政策是區(qū)別對待，在承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面，鼓勵以多種方式嘗試，但宅基地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，則不會放得太開。
本報了解到，即使在承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面，目前也比較審慎，各種看法不一。上述消息人士稱，一方面，十七屆三中全會報告明確規(guī)定：“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！苯冢不账拗輬瑯騾^(qū)與中信信托合作推出土地流轉(zhuǎn)信托項目，流轉(zhuǎn)土地5400畝，又為農(nóng)地流轉(zhuǎn)開創(chuàng)了一個新的模式。但另一方面，中央在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中又設(shè)置了“用途管制”的規(guī)定，即流轉(zhuǎn)后的土地不能改變用途，例如此次安徽土地信托的項目為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)示范園，由安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司作為服務(wù)商提供服務(wù)。
經(jīng)濟學(xué)家華生對一些學(xué)者鼓吹的流轉(zhuǎn)曾頗有微詞：“……農(nóng)地轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)是每戶農(nóng)民自己考慮的事，現(xiàn)在非農(nóng)民們火急火燎喊流轉(zhuǎn)不是黃鼠狼給雞拜年嗎？……現(xiàn)在這樣運動式造勢是要強迫全國農(nóng)民轉(zhuǎn)地嗎？農(nóng)民進城不能安居，農(nóng)地再失只能成流民，這是改革還是掘墓？”
華生的觀點代表了一部分主流官員學(xué)者，例如中農(nóng)辦主任陳錫文和國研中心副主任韓俊均表示中國的農(nóng)業(yè)將以家庭農(nóng)場為主，不可能照搬美洲大農(nóng)場的模式，這是由中國的人口和土地稟賦決定的。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)比較審慎的另一原因是，中央關(guān)于流轉(zhuǎn)的兩條規(guī)定——“自愿有償依法”和“用途管制”在實際操作中往往被規(guī)避，一些企業(yè)通過流轉(zhuǎn)取得農(nóng)地之后，往往改變了農(nóng)地用途，進行商業(yè)開發(fā)；而一些土地的流轉(zhuǎn)過程也不合規(guī)范，往往是企業(yè)跟村集體合謀完成，并未征求農(nóng)民的意見。
宅基地和集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)政策，目前還不是特別明朗，今年8月份，溫州推出農(nóng)村土地交易新政，一度有媒體傳出溫州農(nóng)村的宅基地可以在縣域內(nèi)交易，但溫州當(dāng)?shù)仉S后辟謠稱，宅基地交易只能在本村內(nèi)進行。
鄭風(fēng)田表示，實際上這一舉措并未有改革標(biāo)桿意義，仍然在原有政策框架之內(nèi)。
上述消息人士稱，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，主要有兩種模式，一是“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！痹撃Ｊ降湫桶咐菑V東南海、北京鄭各莊。
另一模式是通過占補平衡、增減掛鉤等方式，將原有的宅基地復(fù)墾成土地，多出來的用地指標(biāo)，部分建房安置農(nóng)民，部分通過出讓或允許村集體自主開發(fā)來實現(xiàn)土地收益，這一模式在成都災(zāi)后重建的部分地區(qū)得到體現(xiàn)。
對于外界期望的宅基地和集體建設(shè)用地在村集體之外進行流轉(zhuǎn)和交易，消息人士稱，未來可能性不會很大，因為這涉及到數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正問題和土地用途管制問題，一旦開閘，后果堪虞。
征地制度恐難撼動
黨國英對征地制度改革進行展望時表示，土地管理法修訂多年，結(jié)果收效甚微，可見征地制度改革阻力之大。
2012年3月，時任國家總理溫家寶在“兩會”上表示，要在他那一屆政府任內(nèi)通過農(nóng)村集體土地征收條例，然而，直至現(xiàn)在條例仍未出臺。
據(jù)消息人士稱，條例難產(chǎn)的一大原因是它的上位法《土地管理法》修訂工作也“胎死腹中”了。清華大學(xué)教授蔡繼明表示，全國人大常委會全面否定了2012年年底提交的《土地管理法修訂案》，正在研究重新解釋《憲法》第十條中的“城市的土地屬于國家所有”條款，為重新修改《土地管理法》做鋪墊。
1982年憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，而2004年的《中華人民共和國憲法修正案》中第十條內(nèi)容是：“城市的土地屬于國家所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@一條文又產(chǎn)生以下矛盾：如是非公益性用地，那么通過補償來征收不符合憲法修正案，如果直接進入市場交易，則不符合憲法中城鄉(xiāng)二元制的規(guī)定。
全國人大農(nóng)委委員張曉山表示，除法理上的原因外，地方政府對土地財政的依賴也使得征地制度不會被貿(mào)然取消。分稅制之后，地方日益增大的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施支出主要靠賣地收入來償付，一旦切斷土地財政而未給予新的稅收來源，則那些飽受地方債困擾的政府將面臨財政危機。
在用地規(guī)?？刂粕?，上述消息人士表示，未來很可能依然從緊，對于地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的用地需求，將通過“盤活存量”的思路來解決。
所謂盤活存量，一方面通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤將農(nóng)村大量閑置的宅基地復(fù)墾成農(nóng)地來置換出用地指標(biāo)，另一方面，通過增加工業(yè)用地的成本，來提高土地使用的效率。
中農(nóng)辦主任陳錫文在多個場合表示，目前非常突出的問題是工業(yè)用地價格太低，很多地方招商引資時低價甚至零地價出讓。陳錫文認為過低的工業(yè)用地成本一方面助長了高房價，另一方面，使得地方、企業(yè)沒有動力進行轉(zhuǎn)型升級、調(diào)整結(jié)構(gòu)。（孫春芳）
來源：21世紀經(jīng)濟報道
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