國(guó)研究中心“383改革方案”總報(bào)告全解讀

　　據(jù)中新社報(bào)道，中共十八屆三中全會(huì)將于11月召開(kāi)。日前，作為中國(guó)官方高層智囊機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心首次向社會(huì)公開(kāi)了其為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案總報(bào)告全文，勾勒出一幅詳盡的改革“路線圖”。

　　公開(kāi)信息顯示，負(fù)責(zé)方案制定的國(guó)研中心課題組由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉與國(guó)家發(fā)改委副主任劉鶴擔(dān)綱領(lǐng)銜。

　　許多提法“尺度很大”

　　所謂“383”方案，是指包含“三位一體改革思路、八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域、三個(gè)關(guān)聯(lián)性改革組合”的中國(guó)新一輪改革路線圖。

　　南都記者注意到，此次報(bào)告涉及行政審批制度、反腐倡廉制度、土地制度改革、財(cái)稅體制改革等內(nèi)容，不少提法“尺度很大”。

　　比如，在反腐倡廉制度方面，報(bào)告提出，要建立廉潔年金制度，公職人員未犯重大錯(cuò)誤或未發(fā)現(xiàn)腐敗行為的退休后方可領(lǐng)取。規(guī)范崗位權(quán)責(zé)，減少政府官員自由裁量權(quán)，構(gòu)建“不能貪、不敢貪、不愿貪”的防腐機(jī)制。率先從公共部門(mén)及國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和新提拔干部做起，加快官員公布個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)度。

　　在土地制度改革方面，報(bào)告提出，在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開(kāi)交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，相應(yīng)收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng)。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對(duì)已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問(wèn)題。

　　此外，報(bào)告提出，引導(dǎo)、鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段，維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。選取“民告官”典型判例，進(jìn)行適當(dāng)宣傳。鼓勵(lì)公益訴訟，允許集體訴訟，以減少上訪和群體性事件。

　　提出改革時(shí)間表

　　除了為改革制定“路線圖”，報(bào)告還給出了改革的“時(shí)間表”，建議將改革分為三個(gè)階段，即2013年至2014年的近期改革、2015年至2017年的中期改革和2018年至2020年的遠(yuǎn)期改革。

　　據(jù)了解，此方案已形成名為《新一輪改革的戰(zhàn)略和路徑》的讀本，并交由中信出版社出版，全書(shū)將于11月初上市。

　　此次報(bào)告受到高度關(guān)注的最重要原因在于，其領(lǐng)銜人之一為國(guó)家發(fā)改委副主任劉鶴。

　　國(guó)家發(fā)改委的官方網(wǎng)站顯示，劉鶴從今年3月起還擔(dān)任中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。

　　多名黨政系統(tǒng)人士和學(xué)者昨日對(duì)南都記者說(shuō)，383方案只是一個(gè)研究成果，是一家智庫(kù)為改革提供的建議。

　 報(bào)告解讀

　　A　集體土地直接入市　小產(chǎn)權(quán)房有條件轉(zhuǎn)正

　　補(bǔ)繳土地出讓收入，解決小產(chǎn)權(quán)房歷史遺留問(wèn)題

　　在土地制度改革方面，“383”方案提出在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，收縮政府征地范圍。對(duì)已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問(wèn)題。

　　按照現(xiàn)行的土地管理制度，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬集體所有。農(nóng)村集體土地不能進(jìn)入城市建設(shè)，必須經(jīng)過(guò)征地變?yōu)閲?guó)有土地。而低價(jià)從農(nóng)民手中征地再高價(jià)賣出成為很多地方政府重要的收入來(lái)源，是為“土地財(cái)政”。這種土地二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)民享受不到土地增值帶來(lái)的益處，成為征地拆遷矛盾多發(fā)的根源。也因?yàn)槿绱?，許多專家建議將農(nóng)村集體土地直接入市作為改革土地管理制度的重要突破口。

　　農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長(zhǎng)郭書(shū)田認(rèn)為，解決土地的市場(chǎng)化問(wèn)題，將農(nóng)村集體所有制土地與城市土地一樣納入市場(chǎng)化路徑是可行的。目前土地制度的最大問(wèn)題在于，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)得不到保障，地方政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，財(cái)政主要來(lái)源靠土地收入。要改革土地制度，必須改變地方政府職能，放開(kāi)一級(jí)市場(chǎng)，才能實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)的一體化。不解決這個(gè)問(wèn)題，僅僅靠提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地制度改革就不可能徹底。

　　但郭書(shū)田表示，這樣的改革會(huì)斷了地方政府的土地財(cái)政之路，因此必須配套進(jìn)行財(cái)稅改革，改變中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系。

　　郭書(shū)田表示，在形成統(tǒng)一的土地市場(chǎng)之后，土地的價(jià)格就可以由市場(chǎng)供求關(guān)系來(lái)決定，政府負(fù)責(zé)制定規(guī)則、監(jiān)督。

　　B　對(duì)審批項(xiàng)目規(guī)定審批時(shí)限　到期不批復(fù)視為同意

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的改革方案報(bào)告中提出，大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批，對(duì)仍需審批的項(xiàng)目，規(guī)定審批時(shí)限，到期不批復(fù)視為同意。此外，要建立審批事項(xiàng)重大失誤責(zé)任追究制，對(duì)審批失當(dāng)造成重大損失的，追究相關(guān)人員責(zé)任。

　　此前，中央書(shū)記處書(shū)記、國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院院長(zhǎng)楊晶在“省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)型升級(jí)研討班”開(kāi)班講話中指出，目前中央層面仍有1500多個(gè)行政審批事項(xiàng)，地方政府層面還有1.7萬(wàn)個(gè)。

　　而今年的全國(guó)兩會(huì)上，中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)承諾，本屆政府內(nèi)要削減1/3以上的行政審批事項(xiàng)，也就是說(shuō)，中央層面至少有500項(xiàng)行政審批事項(xiàng)要被取消或下放。

　　截至目前，本屆政府減少行政審批的力度不可謂不大。截至6月，國(guó)務(wù)院已經(jīng)兩次減少行政審批事項(xiàng)，近日，又取消了314項(xiàng)各省區(qū)、市設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)。

　　“基本從2006年開(kāi)始，全國(guó)各地陸續(xù)就行政審批制度改革進(jìn)行探索和嘗試，廣東、四川等地，都有比較好的做法?！眹?guó)家行政學(xué)院竹立家認(rèn)為，有關(guān)對(duì)“規(guī)定審批時(shí)限”、“建立審批事項(xiàng)重大失誤責(zé)任追究制”的改革建議，通過(guò)一些地方嘗試也取得不錯(cuò)效果，“但從各地行政審批制度改革效果來(lái)看，一段時(shí)間后很多改革措施也會(huì)出現(xiàn)回潮和不了了之?！?/p>

　　竹立家認(rèn)為，行政審批制度改革難以執(zhí)行到位，根本還在于政府改革未觸及要害。

　　“行政體制改革的要害仍在于政府自身建設(shè)的改革，而行政審批制度改革只是其中的一方面?！敝窳⒓艺J(rèn)為，只有通過(guò)政府內(nèi)部管理機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、績(jī)效機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立健全，提高政府自身的戰(zhàn)斗力和執(zhí)行力，才能將行政審批制度改革等措施落實(shí)到位。

　　國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱認(rèn)為，減少行政審批項(xiàng)目的數(shù)量多少不重要，政府是否真正轉(zhuǎn)變了職能，成為了服務(wù)型政府才是關(guān)鍵因素。因而這場(chǎng)“政府革自己的命”的改革，成效到底如何，仍待觀察。

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