地方政府急尋創(chuàng)新融資，土地出讓金仍為償債主體

　　近日，中誠(chéng)信托和吉林信托部分產(chǎn)品出現(xiàn)延期兌付，地方政府在調(diào)節(jié)危機(jī)中扮演了重要角色。在危機(jī)背后，一些政信合作的信托產(chǎn)品正在被市場(chǎng)打上“信用風(fēng)險(xiǎn)的印記”。

　　按照審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，2014年到期需償還的占比21.89%，約2.39萬(wàn)億元。

　　“2014年城投債將迎來(lái)近3500億元的兌付高峰，尤以三四月份到期量最高。”近期交行金融研究中心一份報(bào)告顯示，未來(lái)兩個(gè)月，中國(guó)地方政府將進(jìn)入債務(wù)的償還時(shí)間。

　　集中兌付無(wú)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

　　在政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)中，2014年到期需償還的占比21.89%。這一比例高于2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。

　　地方政府的償債高峰已經(jīng)兵臨城下，地方政府準(zhǔn)備好了嗎？

　　“目前地方政府并不擔(dān)心，即使真出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的話，政府可以變現(xiàn)一些資產(chǎn)償還債務(wù)?！鄙綎|一位地方財(cái)稅系統(tǒng)人士告訴《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者。

　　地方債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目， 大多有經(jīng)營(yíng)收入作為償債來(lái)源。審計(jì)署統(tǒng)計(jì)在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)86.77%，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出。

　　“至少保證不會(huì)違約。”財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希接受記者采訪時(shí)表示， 審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的債務(wù)分兩類(lèi)，盡管債務(wù)中有些是政府負(fù)有責(zé)任，但償還主體并不是政府，仍是企業(yè)來(lái)償還，這部分目前的占比很大。

　　國(guó)家審計(jì)署2013年12月發(fā)布的 《2013年第32號(hào)公告：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中數(shù)據(jù)顯示，地方政府直接承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)到2013年6月底增加至10.9萬(wàn)億元。

　　而地方政府通過(guò)擔(dān)保等途徑間接承擔(dān)的“或有債務(wù)”在2013年6月底達(dá)到7萬(wàn)億元，增長(zhǎng)幅度達(dá)到299%。

　　截至2013年6月，地方政府債務(wù)達(dá)到17.9萬(wàn)億元，比2010年底10.7萬(wàn)億元增長(zhǎng)67.3%。

　　不過(guò)，按照審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，在政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，包括了地方政府通過(guò)國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過(guò)BT建設(shè)-移交、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項(xiàng)目舉債，由非財(cái)政資金償還的債務(wù)為19730.13億元，已占債務(wù)規(guī)模的45%。

　　“只有出現(xiàn)公共危機(jī)的時(shí)候，政府才能替企業(yè)償還，否則即使企業(yè)破產(chǎn)，這些債務(wù)也會(huì)劃撥到重組。”劉尚希表示。

　　發(fā)改委1月時(shí)已表示，由于2014年是企業(yè)債券償債高峰，預(yù)計(jì)將有1000億元城投債券到期兌付。將允許平臺(tái)公司發(fā)行部分債券對(duì)“高利短期債務(wù)”進(jìn)行置換，這從某種程度上釋放了部分債務(wù)到期償還的壓力。

　　償債依賴土地出讓金

　　“雖然債務(wù)規(guī)模在增加，不能僅僅去看公共預(yù)算、稅收收入，實(shí)際上還有其他收入，比如土地收入，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)公共預(yù)算之外，像基金預(yù)算的規(guī)模也不小，這些錢(qián)可以用來(lái)償還部分債務(wù)?！眲⑸邢Ｕf(shuō)。

　　事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中土地收入已經(jīng)充當(dāng)主要來(lái)源。

　　以土地出讓金為例，國(guó)土資源部發(fā)布的2013年有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，去年內(nèi)地土地出讓收入總金額達(dá)4.1萬(wàn)億元，再次刷新歷史紀(jì)錄，同比增長(zhǎng)44.6%，占到地方政府性基金收入本級(jí)的86%。這一比例在2001年僅為16.6%。

　　以北京為例，2014年政府有償還責(zé)任債務(wù)的1940.39億元，而2013年北京市土地出讓金為1829.02億元，從數(shù)字看，土地出讓金的規(guī)模就可以有效償還債務(wù)規(guī)模。

　　但問(wèn)題是，土地出讓收入被中央政府規(guī)定了諸多用途，整體可自由支配部分并不多。

　　據(jù)中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌介紹，現(xiàn)在每年土地收入中，地方政府可自由支配收入的百分比是在逐步下降的。2013年全國(guó)土地出讓金雖然達(dá)到41250億元，但能夠自由支配的部分約占20%，也就是說(shuō)地方政府有8000億元左右的可支配資金，僅能償還全部債務(wù)每年所產(chǎn)生的利息的一半。

　　以2013年土地出讓金按20%可自由支配部分計(jì)算，上海、廣州分別僅能獲得440億元和130億元左右的償債資金來(lái)源，而上海2014年要償還的債務(wù)為1443.94億元，廣州市截至2013年6月政府性債務(wù)2865億元，如果以整個(gè)廣東省設(shè)定的2014年債務(wù)償還比例17.4%來(lái)計(jì)算，則將近500億元。

　　審計(jì)署統(tǒng)計(jì)中三級(jí)政府里縣級(jí)政府對(duì)土地收入的依賴程度最高，這也是地方債務(wù)增大速度最快的板塊。2012 年底，11 個(gè)省級(jí)、316 個(gè)市級(jí)、1396 個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34 865.24 億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66 億元的37.23%。

　　創(chuàng)新融資方式提上議程

　　與房地產(chǎn)市場(chǎng)高度綁定的地方債正在成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)一個(gè)越來(lái)越明顯的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

　　然而，由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不確定性增加，已經(jīng)結(jié)束的2014年各地兩會(huì)上，從28個(gè)省份2014年GDP目標(biāo)增速來(lái)看，其中21個(gè)省調(diào)低目標(biāo)，6個(gè)省維持不變，在這一目標(biāo)要求下，地方固定資產(chǎn)投資目標(biāo)也相應(yīng)下調(diào)。

　　財(cái)政增速下滑，對(duì)地方政府所面臨的債務(wù)償還將是一個(gè)考驗(yàn)。

　　尋找更多元的地方債務(wù)化解途徑成為政府和學(xué)界都關(guān)注的問(wèn)題。中央政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文告訴記者，地方政府能夠還債的收入很清楚，一是預(yù)算內(nèi)資金安排稅收和非稅收入，二是政府性基金的土地出讓收入占主要部分，還有就是融資平臺(tái)產(chǎn)生的收益，有些項(xiàng)目的收益也會(huì)成為債務(wù)償還的來(lái)源。

　　在他看來(lái)，雖然政策對(duì)借新還舊有一些規(guī)定，但是并沒(méi)有禁止，地方政府可以科學(xué)合理的通過(guò)新債務(wù)來(lái)解決風(fēng)險(xiǎn)。

　　一般而言，地方政府性債務(wù)融資渠道，包括地方政府融資平臺(tái)貸款、城投公司債企業(yè)債、短券、中期票據(jù)等、中央財(cái)政代地方發(fā)行和地方政府自辦發(fā)行的地方政府債券、信托公司的政信合作余額、券商資管和私募合作的BT代建債務(wù)融資、上級(jí)財(cái)政借款、其他借款等。其中，平臺(tái)貸款和城投債兩項(xiàng)占主要地位。

　　2014年1月起，財(cái)政部開(kāi)始主導(dǎo)推動(dòng)公共私營(yíng)合作制模式PPPPublic-Private Partnership引入公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域。而在地方債務(wù)投向中，市政建設(shè)和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正是支出最大的領(lǐng)域。

　　“在這些領(lǐng)域探索建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，引入民營(yíng)資本是可考慮途徑。”國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部世界經(jīng)濟(jì)研究室副研究員張茉楠表示。

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