城鎮(zhèn)化規(guī)劃預(yù)計兩會后公布，奠定十年發(fā)展方向

　　實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，公共服務(wù)的均等化，需要真金白銀的投入，更要求包括財政、戶籍、土地等多個層面的制度改革

　　中國首個城鎮(zhèn)化專項(xiàng)規(guī)劃——《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2013-2020年》下稱《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，在幾經(jīng)波折和修改之后，預(yù)計將于“兩會”后被公布。

　　自中共十八大將城鎮(zhèn)化提到新的戰(zhàn)略高度以來，新型城鎮(zhèn)化就成了一個全民議題。城鎮(zhèn)化既涉及投融資、財稅、土地等經(jīng)濟(jì)政策，也涉及人口、戶籍、社會保障等社會政策，可謂牽一發(fā)動全身，其中更牽涉巨大的利益博弈和調(diào)整。

　　“《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》可以說是我國討論最廣泛、最充分的一個規(guī)劃文件?！敝袊鞘邪l(fā)展研究院副院長袁崇法說。

　　2013年12月12日至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會議對《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》進(jìn)行了最后一次大規(guī)模討論。此后，相關(guān)部門根據(jù)討論情況做出了細(xì)節(jié)完善，并于近期修改完畢后上報。從最初的“全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃”，到“全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃”，再到“國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”，三度易名背后，折射出中央對城鎮(zhèn)化內(nèi)涵以及發(fā)展重點(diǎn)的不斷深化。

　　觀察者普遍認(rèn)為，“城鎮(zhèn)化”是新一屆政府對其施政綱領(lǐng)的全面展示，也將奠定未來十年中國發(fā)展方向?？梢源_定的是，大規(guī)模投資拉動的城鎮(zhèn)化模式已被摒棄，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為主要目標(biāo)。

　　不過，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，公共服務(wù)的均等化，需要真金白銀的投入，更要求包括財政、戶籍、土地等多個層面的制度改革，這些都無法一蹴而就。

　　決策波折

　　由國家發(fā)改委牽頭、十多個部委參與編制的《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，決策過程可謂一波三折。

　　2013年全國“兩會”前夕，在多次高級別的會議預(yù)熱之后，諸多媒體報道稱，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已基本定稿，將于當(dāng)年“兩會”前后對外發(fā)布，并稱規(guī)劃提出將建設(shè)20多個城市群、180多個地級以上城市、1萬多個城鎮(zhèn)，未來十年拉動40萬億元投資的藍(lán)圖。

　　一石激起千層浪，這一消息在地方政府、企業(yè)界廣為流傳，引發(fā)對資本“盛宴”的期待。反對聲音也接踵而至，糧食安全、城市擴(kuò)張迅猛和土地利用效率低下等問題，都使得投資拉動的城鎮(zhèn)化面臨眾多爭議。

　　據(jù)《財經(jīng)》記者了解，2012年底成形的最初草案中，大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)方面著墨頗多。而國家發(fā)改委在2010年受命牽頭起草《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》時，其出發(fā)點(diǎn)本就是拉動內(nèi)需。

　　“最初考慮城鎮(zhèn)化，更多是從經(jīng)濟(jì)視角，既推動城鎮(zhèn)化，又?jǐn)U大內(nèi)需，一箭雙雕?！必斦控斦茖W(xué)研究所副所長劉尚希表示。

　　但《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》并未如期公布，計劃于2013年上半年召開的全國城鎮(zhèn)化工作會議也被推遲。國家發(fā)改委一位不愿透露姓名的人士表示，規(guī)劃出臺和會議推遲的原因主要是高層對已具雛形的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃并不滿意。

　　據(jù)《財經(jīng)》記者了解，2013年5月14日，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》在一片爭議之中重啟修改。

　　考慮到各界爭議極大，為吸收各方意見，中國社科院還召集不同學(xué)科專家進(jìn)行研討，并將意見匯總上報。2013年6月中旬，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室更啟動了七項(xiàng)城鎮(zhèn)化專題調(diào)研。

　　直至2013年12月12日，延遲數(shù)月的中央城鎮(zhèn)化工作會議終于召開，標(biāo)志著各方對新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識逐漸靠攏。

　　摒棄舊模式

　　“城鎮(zhèn)化”一詞最早出現(xiàn)在中央政府文件中，是在2001年，這年出臺的“十五”計劃綱要首次提出實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。至2012年十八大報告中，明確了城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高的戰(zhàn)略目標(biāo)，同時提出促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的總體要求。

　　值得注意的是，“城鎮(zhèn)化”相隔十年兩次進(jìn)入中共中央決議都源于國際金融危機(jī)。

　　中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵記得，1996年亞洲金融危機(jī)后，外貿(mào)出口遇到較大壓力，在“增加內(nèi)需”的呼聲中，城鎮(zhèn)化被作為有效措施提出。李鐵所在的機(jī)構(gòu)在2000年為中央起草的一份報告中，便提出了城鎮(zhèn)化對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，并特別提到拉動內(nèi)需。此后，城鎮(zhèn)化問題第一次被寫入十六大決議。時光輪回，當(dāng)2008年國際金融危機(jī)來臨時，因?yàn)槔瓌觾?nèi)需的動力，城鎮(zhèn)化浪潮再一次高漲。

　　然而，回顧過去十多年城鎮(zhèn)化歷程，以投資拉動的城市擴(kuò)張運(yùn)動成為主線。而今，慣性依然存在，當(dāng)新型城鎮(zhèn)化之路尚未清晰之前，資本已按捺不住。水泥、鋼鐵等行業(yè)普遍期待，城鎮(zhèn)化將打開造城圈地的閥門。地方政府則寄望借城鎮(zhèn)化之風(fēng)，加快城市新城新區(qū)的數(shù)量和擴(kuò)張，同時通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、改縣設(shè)區(qū)，加快農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，實(shí)現(xiàn)名義城鎮(zhèn)化水平的快速提高。

　　另一方面，地方政府還希望借助城鎮(zhèn)化達(dá)到工業(yè)化快速擴(kuò)張的目的，新建了大量產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)，將此前產(chǎn)能過剩的教訓(xùn)拋到腦后。過去幾年，在投資為導(dǎo)向的發(fā)展思路之下，“不光是玻璃、化工、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)，也出現(xiàn)過剩問題，而且是低水平過剩，真正核心裝備、核心技術(shù)還得靠進(jìn)口。”國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)研究所長高國力說。

　　當(dāng)十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”之后，各地都在研究或啟動編制本地的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。更有地方政府嗅到“大規(guī)模建設(shè)”的“機(jī)遇”，開始借城鎮(zhèn)化之名，啟動新一輪的“造城浪潮”。

　　據(jù)麥肯錫的研究報告和中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托國家發(fā)改委研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國有50多個城市都提出要建國際大都市，到2025年，中國還要修50億平方米的道路，并建設(shè)約500萬座各種樓宇。

　　在被調(diào)查的12個省區(qū)中，包括省會城市、地級市、縣級市在內(nèi)，規(guī)劃建設(shè)的新城新區(qū)多達(dá)300余個，僅公布規(guī)劃的96個新城，占地就達(dá)到6105平方公里，超過了所在城市建成區(qū)總和的一半。

　　在地方政府的游說下，金融機(jī)構(gòu)也傾向于放量投資。比如，國家開發(fā)銀行就承諾，未來三年將為福建省提供1500億元貸款，用以支持城鎮(zhèn)化發(fā)展。2013年3月份以來，國開行先后與安徽、深圳、四川、福建、湖南和北京等地政府簽訂了城鎮(zhèn)化合作備忘錄或協(xié)議，涉及金額超過5000億元。

　　“地方在這方面走得太快太猛，苗頭已經(jīng)很明顯，中央已經(jīng)產(chǎn)生了很深的擔(dān)憂?！备邍φf，中央試圖通過新型城鎮(zhèn)化，扭轉(zhuǎn)過去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化那種攤大餅式的高耗能、高排放、高污染的舊有模式，盡量做到集約、綠色、低碳。

　　轉(zhuǎn)自：《財經(jīng)》雜志

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