預算法修訂落定：多處突破 部分條款彈性較大

　　歷經十年四審，跨越三屆全國人大，預算法在施行近20年后終于完成首次大修。

　　8月31日下午，十二屆全國人大常委會第十次會議以161票贊成、2票反對、7票棄權，表決通過了全國人大常委會關于修改預算法的決定，該決定自2015年1月1日起施行，預算法將作相應修改并對條文順序作相應調整后，重新公布。

　　與4月出爐的預算法三審稿相比，此前提交的審議表決的四審稿改動不多。新華社稱，修改后的預算法在明確立法宗旨、細化全口徑預算管理制度、預算公開制度、賦予地方政府有限發(fā)債權，以及完善預算審查、監(jiān)督、強化預算責任等方面有明顯進步。

　　預算法素有“經濟憲法”之稱，涉及國家錢袋子的重大問題。中國現(xiàn)行的預算法從1995年開始施行。在這近20年間，中國財政收入規(guī)模發(fā)生了巨大變化，原有一些條款逐漸暴露出不完善的地方，如預算編制不夠細化、預算透明度不足等。

　　預算法的修訂涉及諸多關系的調整，包括人大和政府的關系、中央和地方的關系、公眾和政府的關系，難度頗大。新華社評論稱，這場預算制度改革，對于包含一般公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的全口徑財政收入已超20萬億元的中國來說，意義重大，是一個新的起點。

　　歷時十年，鋪路新一輪財稅體制改革

　　從2004年全國人大成立預算法修改工作小組，直到2011年拿出一審稿，再到2014年公開征求意見的二審稿因備受爭議暫時“擱置”，到今年4月的三審稿上會、8月四審稿表決，預算法修訂可謂“十年磨一劍”。

　　值得一提的是，二審稿在全國人大網上公布后，共征集到33萬條意見，其中3.4萬條提出了具體的修改意見。這一稿被部分學者指出有多處倒退，如規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”；人民銀行經理國庫的規(guī)定被刪除，容易藏貓膩的財政專戶制度以法定形式得以固化等。這些在四審稿中均得到了修改：允許地方政府適度發(fā)債，人民銀行經理國庫的條款得以保留。

　　有學者認為，中共十八屆三中全會為預算法后來的修訂奠定了基礎，因為《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，還談到整個國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。立法宗旨的改變就是一個例證。修改后的預算法明確是“為了規(guī)范政府收支行為，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度”。舊預算法則強調其是政府管理經濟的工具，用來進行預算分配和宏觀調控。

　　不過，全國政協(xié)委員、上海財經大學公共經濟與管理學院教授蔣洪表示，在預算完整性、預算透明度等方面，修改后的預算法的相關條款仍“有軟化的傾向，彈性過大”。

　　放到財稅體制改革的大框架中看，此番預算法修訂完成，也意味著新一輪財稅體制改革首要任務——預算管理改革進入依法落實階段。

　　中共中央政治局6月30日審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出重點推進三方面的改革，即改進預算管理制度，完善稅收制度，調整中央和地方政府間財政關系。同時，中央提出時間表要求，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。

　　據(jù)經濟觀察報報道，預算法表決通過后，財稅體制改革總體方案的配套措施最快將于下周出臺，由財政部綜合司牽頭，同時還有一份“財稅改革解讀本”面世，這被認為是財稅體制改革行將落地的頭一炮。

　　只有省級政府可以舉債

　　地方政府性債務在此次修法中備受關注，在允許地方政府適度發(fā)債的同時，更強調償還責任和風險控制，對地方政府舉債的規(guī)模、債務償還、資金使用等進行明確規(guī)定。

　　舊預算法規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡^去幾年，地方政府變相舉債已成常態(tài)，地方政府債務規(guī)模迅速上升。

　　財政部長樓繼偉在8月31日下午的新聞發(fā)布會上介紹，此次修訂把規(guī)范地方政府債務管理、防范化解財政風險單獨作為一個部分，重點是解決三個層面的問題：

　　第一，建立通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機制，賦予地方政府以適度的舉債權，解決怎么借的問題?，F(xiàn)在大家看到比較多的是地方政府融資平臺。

　　第二，對地方政府債務實施分類管理和規(guī)?？刂?，讓地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機關的監(jiān)督，解決怎么管的問題。

　　第三，理清政府和企業(yè)的責任，解決怎么還的問題。地方融資平臺中，屬于企業(yè)的債，政府如果需要支持，就給予補貼，或以PPP模式支持；屬于政府的債務，就要納入預算管理。

　　此次四審稿的相關表述是：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字?！蓖瑫r規(guī)定，“經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”并明確，舉債規(guī)模由國務院報全國人民代表大會或其常委會批準，舉債應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，“只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出?！?/p>

　　財政部財科所副所長白景明指出，地方政府舉債得來的錢具體花到哪里，要有嚴格的監(jiān)督。法律明確規(guī)定了資金的用途，也就是說可以用在如保障房建設、水利設施、博物館建設等公益性資本支出方面，但不能拿它來買公車、蓋辦公樓、發(fā)工資。

　　相較于三審稿，四審稿中還新增了一條規(guī)定，“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督?！?/p>

　　對未按規(guī)定編制、調整預算等行為，預算法修訂引入“追究行政責任”的懲戒規(guī)定。未經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出。

　　在操作層面上，樓繼偉說，接下來國務院和財政部在不同層級上，還要制定一些具體的實施辦法。

　　轉自：東方早報

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