三層面規(guī)范地方債“全口徑”預(yù)算成看點(diǎn)

　作為一項(xiàng)大的工程，預(yù)算法修改備受矚目。

　　地方債如何納入規(guī)范化管理？預(yù)算法如何對(duì)轉(zhuǎn)移支付作出新的約束？什么是全口徑預(yù)算？諸多問(wèn)題成為預(yù)算法修改的熱門話題。

　　地方債“借、管、還”將得到規(guī)范

　　目前來(lái)看，“地方債總體規(guī)模并沒有明顯擴(kuò)大，總體風(fēng)險(xiǎn)可控?！必?cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在日前舉行的新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)。

　　分析人士表示，地方債在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，防范地方債潛在風(fēng)險(xiǎn)需提上日程。同時(shí)，為更好地發(fā)揮地方債作用，為地方債筑起風(fēng)險(xiǎn)防波堤，還需要從制度建設(shè)入手，解決好“怎么借、怎么管、怎么還”三方面問(wèn)題，推動(dòng)財(cái)政陽(yáng)光化進(jìn)程。當(dāng)前，我國(guó)正在試點(diǎn)地方債“自發(fā)自還”，并且正在向規(guī)范化邁進(jìn)。

　　樓繼偉表示，此次預(yù)算管理體制改革中，規(guī)范地方政府債務(wù)成為預(yù)算法修正的一項(xiàng)重要內(nèi)容。此次把規(guī)范地方政府債務(wù)管理、防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)作為一個(gè)部分，凸顯了這個(gè)問(wèn)題的重要性。

　　對(duì)于“怎么借”，樓繼偉表示，通過(guò)建立發(fā)行地方政府債券的舉債融資機(jī)制，賦予地方政府適度的舉債權(quán)。

　　預(yù)算法修改還面臨著“誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題，究竟是接受地方人大監(jiān)督，還是要接受上級(jí)行政和上級(jí)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督？而只有確立了監(jiān)督主體，當(dāng)前地方債遇到的問(wèn)題才會(huì)有解決的渠道。專家建議，需對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)?？刂?，使地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理。

　　地方債最受關(guān)注的是“誰(shuí)來(lái)還”的問(wèn)題，即到底是政府還是企業(yè)還款？業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，總體思路是厘清政府和企業(yè)的責(zé)任。屬于企業(yè)的債務(wù)，如果需要政府支持，需給予明確支持，包括通過(guò)補(bǔ)貼或PPP模式進(jìn)行支持；屬于政府的債務(wù)，完全公益或者既是公益且現(xiàn)金流也不足的債務(wù)，就轉(zhuǎn)成政府債務(wù)，要納入預(yù)算管理。

　　值得關(guān)注的是，此次預(yù)算法規(guī)定，要建立以責(zé)權(quán)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府的資產(chǎn)負(fù)債表要向社會(huì)公開，并引入評(píng)級(jí)制度。總體來(lái)說(shuō)，需將地方債納入規(guī)范化管理。

　　專項(xiàng)和一般轉(zhuǎn)移支付將“一少一多”

　　目前，我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大，甚至高過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付。解決這一問(wèn)題，需要采取綜合性措施。

　　據(jù)透露，預(yù)算法對(duì)此作出相關(guān)規(guī)定。預(yù)算法對(duì)轉(zhuǎn)移支付最重要的約束是預(yù)算必須完整，且必須公開。除涉密信息之外，原則上都要公開。公開能夠減少一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，有利于合并同類項(xiàng)。

　　據(jù)介紹，十八屆三中全會(huì)要求清理重點(diǎn)支出與財(cái)政收支規(guī)模掛鉤，一般不采取掛鉤方式。目前7項(xiàng)掛鉤的支出，占全國(guó)財(cái)政支出比重達(dá)48%。而采取掛鉤方式之后，預(yù)算會(huì)變得非常零碎，使得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和數(shù)額較多，效果不是很好。

　　樓繼偉表示，需建立跨年度的預(yù)算平衡制度，制定預(yù)算的中長(zhǎng)期規(guī)劃是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的一部分。過(guò)去編制預(yù)算，按年度考慮較多，而財(cái)政收支包括收入制度和支出政策，都是中長(zhǎng)期的政策工具。因此，實(shí)行中長(zhǎng)期規(guī)劃、滾動(dòng)預(yù)算、滾動(dòng)規(guī)劃，可以使政策具有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，論證比較科學(xué)，減少碎片化、隨機(jī)性，也有利于減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

　　新預(yù)算法作出比較全面的規(guī)定。下一步，總體來(lái)說(shuō)目標(biāo)明確，手段明確，但不要?jiǎng)澋锰?xì)。分清中央和地方職責(zé)，中央和地方共同職責(zé)要共同安排支出，完全屬于地方職責(zé)部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐步取消，變成一般轉(zhuǎn)移支付。委托地方的事項(xiàng)盡量減少。“通過(guò)采取上述措施，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付將會(huì)減少，一般轉(zhuǎn)移支付將會(huì)增多。”樓繼偉稱。

　　全口徑預(yù)算成亮點(diǎn)

　　從2013年開始，我國(guó)已經(jīng)在中央層面上做到了四本預(yù)算的公開，那么，距離全口徑還有多少距離？

　　據(jù)介紹，2013年我國(guó)第一次實(shí)現(xiàn)了全口徑的預(yù)算公開，這次法律規(guī)定實(shí)行全口徑預(yù)算管理，包括四本預(yù)算。這四本預(yù)算實(shí)際上有所不同，其中第四本叫做“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”。社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入不完全是財(cái)政收入，主要是社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，還包括從一般公共預(yù)算中轉(zhuǎn)移進(jìn)來(lái)的事項(xiàng)。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)雖然不是財(cái)政資金，但也是公共資金。另外，還有大量資金由財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)去，是公共預(yù)算中補(bǔ)貼進(jìn)去，因此社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算也要公開。其他三本預(yù)算來(lái)自于稅收、收費(fèi)和政府性基金等，或者是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益。這三本預(yù)算必須公開，而且要加強(qiáng)它們之間的統(tǒng)籌使用。

　　新預(yù)算法要逐步解決專項(xiàng)收入的問(wèn)題，加強(qiáng)資金統(tǒng)籌。實(shí)際上，2014年預(yù)算中，已經(jīng)提高了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例。據(jù)悉，今后還將繼續(xù)提高。（記者龐東梅）

來(lái)源：金融時(shí)報(bào)

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