超140縣推農(nóng)地確權頒證試點 承包年限成技術難題

　中農(nóng)辦主任陳錫文就新一輪農(nóng)村土地制度改革接受本報專訪

　　超140縣推農(nóng)地確權頒證試點　頒證后的承包年限成技術難題，中央提出要抓緊論證早日破題

　　中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文日前在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，截至今年六月份，全國約有超過140個縣正在進行農(nóng)地確權頒證試點，其中浙江省有超過六成以上的地區(qū)已經(jīng)完成了確權頒證，是全國目前該項工作推進最快的省份。

　　今年是中央首次提出五年基本完成農(nóng)村土地確權頒證以來的第二年，這項新一輪農(nóng)村土地制度改革的基礎工作自三月份宣布將在三個省進行全省試點以來，由于各地積極性高漲，工作整體推進速度很快。然而，在迅速推進的背后，因為現(xiàn)有法律和制度并沒有對頒證以后的土地承包年限進行具體限定，形成了一項很糾結的技術性難題，不過，目前中央已經(jīng)明確提出要抓緊論證，早日破題。

　　陳錫文表示，從今年3月宣布山東、安徽、四川等三個整省，以及其余各省選一個縣進行農(nóng)村土地確權頒證以來，各地的積極性非常高，很多非整省試點的省份都超額完成任務，不止在一兩個縣試點，例如浙江省，因為過去基礎工作開展得早，現(xiàn)在是全國該項工作推進最快的省份。

　　而上述三個被定為試點的省也分別于今年早些時候公布了確權頒證的實施方案，例如安徽確認將在鳳陽等20個縣、區(qū)以及其余85個縣區(qū)各選一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動試點，明確調查摸底、現(xiàn)場指界、農(nóng)戶確認等17步工作流程，試點地區(qū)涉及437個鄉(xiāng)鎮(zhèn)464.7萬農(nóng)戶，占安徽省耕地近1/3。

　　據(jù)了解，農(nóng)地確權頒證就相當于是為承包地“上戶口”，是土地流轉以及抵押擔保等所有后續(xù)工作的先決條件。哈爾濱市方正縣方正鎮(zhèn)八名村村民陳先發(fā)說，確權頒證后土地便可放心流轉給別人，此前雖有合同，仍擔心流轉后要不回來，不敢輕易放手。當?shù)赝七M確權以來，一些農(nóng)民已通過轉包、出租和以地入股、入社等方式，將土地向合作社、家庭農(nóng)場流轉，確權以來土地流轉規(guī)模已達8000多畝，分散的小塊土地得以進行規(guī)模經(jīng)營。

　　但農(nóng)地確權頒證工作在推進過程中也遭遇了難處，據(jù)陳錫文介紹，目前關于確權登記頒證以后的承包期年限是個很糾結的技術性問題，十七屆三中全會提過現(xiàn)有的承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，因此有些地方的承包證在承包期限一欄就寫著“長久不變”幾個字，而這在法律和制度上都還沒有具體規(guī)定，所以就這項工作本身，中央已經(jīng)明確提出抓緊論證長久不變的法律表達到底是什么。

　　中國房地產(chǎn)研究會房地產(chǎn)法規(guī)政策委員會秘書長康俊亮告訴記者，農(nóng)村宅基地不像城市土地有期限，是無期限的，但從另一方面說，中國土地是國有的，土地并不歸于個人，因此，期限的界定還需更明確。

　　除此之外，記者在各地采訪中發(fā)現(xiàn)，試點中還普遍存在一些涉農(nóng)法律法規(guī)相抵觸導致部分土地難確權、實測面積比二輪承包登記面積增加等多重難題，需要國家進行規(guī)范和整合。

　　首先，一些涉農(nóng)法律法規(guī)相抵觸，導致確權中出現(xiàn)的林農(nóng)矛盾、校田地權屬等難以解決。一些基層干部告訴記者，農(nóng)村與林場、農(nóng)墾等為鄰的耕地一般都存在糾紛，一些耕地實際由村民常年耕種，但林業(yè)系統(tǒng)劃歸林班作業(yè)區(qū)，雙方對重疊區(qū)確權存在爭議只能暫時擱置。記者從黑龍江國土資源廳了解到，農(nóng)村集體土地所有權確權中農(nóng)地和林地交接處的矛盾有上千起，黑龍江省政府層面難以解決，全省5%的所有權證因此擱置未發(fā)。

　　其次，一些法律法規(guī)已不利于農(nóng)村土地流轉、現(xiàn)代化經(jīng)營，如2005年農(nóng)業(yè)部公布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》第十三條規(guī)定，受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉，應當取得原承包方的同意。但實際情況是多數(shù)原承包人已聯(lián)系不上，有的能聯(lián)系上也沒時間到現(xiàn)場，影響土地流轉。

　　另外，記者在內蒙古相關地區(qū)采訪了解到，在對農(nóng)村承包土地重新測量后發(fā)現(xiàn)，實測面積比二輪承包登記面積增加的現(xiàn)象較為普遍，且一些地方出現(xiàn)耕地面積大幅增加的情況，容易導致糾紛。據(jù)了解，在試點地區(qū)五原縣，目前實測農(nóng)田面積比二輪承包登記面積多出將近兩倍。另一試點地區(qū)開魯縣多出來的面積有3000畝，這些多出來的耕地面積，一部分為農(nóng)民新開墾的地，一部分為第一次全國土地調查時因測量方法的精度不準或農(nóng)民瞞報而少計算的面積。

　　以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式給確權到人還是到戶（即共有人）也帶來了難題。二輪土地承包時采用共有人的方式來明確承包人易導致人口變化帶來權屬不清的糾紛，但確權到人地塊會更零散，不利于集中規(guī)模經(jīng)營。

　　康俊亮認為，在現(xiàn)行立法確定的農(nóng)村土地權利體系下，確權不應該作為目的，而是要為下一步改革做準備，也就是改變城鄉(xiāng)二元土地結構帶來的諸多問題，完善農(nóng)村土地權利體系，進一步保護農(nóng)民的權益。（記者 林遠 梁倩 北京報道）

　　轉自：經(jīng)濟參考報

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