電力改革之箭又上弦

十二屆全國人大一次會議通過的關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，將國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會的職責(zé)整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理，不再保留國家電力監(jiān)管委員會。這意味著，10年前國務(wù)院啟動的電力體制改革又重啟，改革正向縱深發(fā)展。

電力改革為何中途“卡殼”

　　自從2002年《電力體制改革方案》（俗稱“電5號”）下發(fā)后，除了政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離有所進(jìn)展外，方案確定的“輸配分開”、“競價上網(wǎng)”兩大改革議題一直擱置一旁，再未越雷池一步。

　　此間，電力市場化改革初見成效，廠網(wǎng)分開之后，實現(xiàn)了多元化發(fā)電，發(fā)電裝機和電網(wǎng)規(guī)模均呈兩倍以上增長勢頭，基本告別了缺電時代。與此同時，五大電力集團(tuán)與煤炭企業(yè)所屬電力企業(yè)之間的市場競爭也擺開陣勢，生存壓力悄然來到“電老虎”面前。

　　近幾年，圍繞價格，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，持續(xù)的虧損使得“十一五”期間火電投資逐年下降?！峨娏ΡO(jiān)管年度報告（2011年）》顯示，“十二五”期間火電投資額逐年下降，2011年的數(shù)據(jù)不足2005年的一半。工商企業(yè)電費負(fù)擔(dān)沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力部門服務(wù)不到位、“電老虎”“脾氣大”等一系列矛盾，反映出現(xiàn)行電力體制已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟的障礙。

　　改革只邁出了第一步，進(jìn)一步改革將涉及深層次體制調(diào)整和利益博弈，舉步維艱，于是，改革中途“卡殼”了。一個嚴(yán)峻的事實是，屬于競爭環(huán)節(jié)的上網(wǎng)電價和銷售電價仍被政府嚴(yán)格管制，而具有壟斷性質(zhì)的輸配電價卻又沒有管住，尚未形成合理的電價機制。這與“放開兩頭、管住中間”的改革思路背道而馳。行政審批式的煤電聯(lián)動政策被證明效果不佳，從出臺至今，電煤價格上漲超過4倍，但上網(wǎng)電價上調(diào)幅度不超過40%，發(fā)電企業(yè)的壓力不減反增。

　　而原本列入改革框架的主輔分離及東北電力市場和直購電等試點無疾而終。國家電網(wǎng)一家獨大，在金融、電建、礦業(yè)等多個領(lǐng)域大規(guī)模擴張，并搶灘海外市場。國家電網(wǎng)的強勢壟斷，逐漸成為鉗制電力市場形成的一大障礙。

重啟電改正當(dāng)時

電力改革半途而廢，各方質(zhì)疑不斷。電力改革十周年之際，電力體制改革重啟，改革的決心來自中國新一屆最高決策層。2012年上半年，時任國務(wù)院副總理的李克強曾就電力改革批示，強調(diào)要保證能源長期穩(wěn)定供應(yīng)，電力市場化改革是必然選擇，并要求有關(guān)部門認(rèn)真研究頂層設(shè)計和重點推進(jìn)方案。

　　當(dāng)年年中，李克強再次對一份呼吁啟動第二輪電力改革以解決能源領(lǐng)域突出矛盾的報告作出批示，明確提出重啟電改。

　　而坊間的主流觀點是應(yīng)抓住當(dāng)前有利時機，加快推進(jìn)電力體制改革，當(dāng)務(wù)之急是理順價格機制，將發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭和經(jīng)濟效應(yīng)傳導(dǎo)到消費端，讓消費者得到實惠。而破除垂直一體化的壟斷格局，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效競爭，同時對具有天然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)絡(luò)實行嚴(yán)格監(jiān)管，已成各界基本共識。

　　現(xiàn)實狀況是，發(fā)電市場已實現(xiàn)市場化，但購售電仍單一壟斷，電廠賣電、用戶買電都還沒有選擇權(quán)和議價權(quán)。如能逐步放開，則更加有利于保障廣大電力生產(chǎn)者和消費者的利益，更加有利于新能源和智能電網(wǎng)等新興生產(chǎn)力的成長。

　　有專家指出，在輸配環(huán)節(jié)，還未形成獨立的輸配電價機制。由于缺乏獨立和合理的輸配電價，大用戶直購電交易面臨諸多困難和阻力，跨地區(qū)電能交易也出現(xiàn)許多問題。在銷售環(huán)節(jié)，銷售電價偏于僵化，缺少彈性，未能與上網(wǎng)電價實行及時有效的市場聯(lián)動，不能充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本，難以有效調(diào)節(jié)電力供求關(guān)系。

　　有鑒于此，原國家電力監(jiān)管委員會黨組成員、副主席，全國政協(xié)委員王禹民說：“要在體制和機制上有雙重突破。簡單地說，就是輸電的不賣電。由政府制定出臺獨立的輸配電價，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)把電網(wǎng)這條‘公路’建好，按輸配電價收取‘過路費’，用于電網(wǎng)投資建設(shè)和維護(hù)。同時，逐步放開上網(wǎng)電價和銷售電價，讓發(fā)電側(cè)和用戶側(cè)電價由市場形成。同時推動煤炭價格與電力價格并軌，并傳導(dǎo)到終端用戶?！?/p>

拆分國家電網(wǎng)呼聲漸起

拆分國家電網(wǎng)，或是電力改革重啟的重頭戲。

　　對于電網(wǎng)企業(yè)，受管制的電價為其低利潤率提供了理由，其“哭窮”之聲不絕于耳，但國網(wǎng)年經(jīng)營性現(xiàn)金流在2000億元以上，巨大的現(xiàn)金流帶來強烈的投資沖動，投資過程中存在關(guān)聯(lián)交易已成不爭的事實，易滋生行業(yè)腐敗，背離了公用事業(yè)的宗旨。

　　國家電網(wǎng)公司員工數(shù)量超過150萬人，注冊資金為2000億元人民幣，經(jīng)營區(qū)域覆蓋全國26個省、自治區(qū)和直轄市，覆蓋國土面積的88%以上。2012年，該公司在《財富》雜志全球500強企業(yè)中排名第七位。

　　一個巨大的壟斷公司，國家是根本無法監(jiān)管的。其控制的資源太大，大到尾大不掉，誰都不是它的對手，或許只有拆分這條路可走。

　　電力改革的另一場大戲，應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)電力低碳化發(fā)展。2010年，我國政府提出了“到2020年，我國非化石能源消費比重提高到15%，單位GDP二氧化碳減排40%-45%”的發(fā)展目標(biāo)。電力行業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)行業(yè)，也是國民經(jīng)濟中最大的碳排放部門和高污染行業(yè)。有數(shù)據(jù)顯示，我國電力行業(yè)碳排放總量占我國化石能源利用碳排放總量的比例高達(dá)38.73%。促進(jìn)電力行業(yè)低碳化發(fā)展對我國低碳化發(fā)展總體目標(biāo)的實現(xiàn)具有決定作用。因此，當(dāng)前我國電力行業(yè)面臨十分迫切的低碳發(fā)展要求。

　　電力實現(xiàn)低碳化發(fā)展，最為重要的途徑就是國家政策在頂層設(shè)計上要鼓勵和促進(jìn)可再生能源的大規(guī)模并網(wǎng)發(fā)電，最大程度地實現(xiàn)對傳統(tǒng)化石燃料發(fā)電容量的替代，以調(diào)整電力結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國可再生能源資源分布較為集中，且與能源需求呈明顯的逆向分布，這使得我國可再生能源的開發(fā)利用需按照“集中并網(wǎng)、跨區(qū)外送”的方式進(jìn)行。（蔡恩澤）

來源：中國審計報

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