化解過剩新規(guī) 市場取向增強(qiáng) 配套政策待定 行業(yè)影響各異

基礎(chǔ)工業(yè)研究團(tuán)隊(duì) 建筑材料研究團(tuán)隊(duì) 機(jī)械制造研究團(tuán)隊(duì)

觀點(diǎn)簡述：10月15日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2013]41號(hào)，下簡稱《意見》或“41號(hào)文”），從調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)企業(yè)兼并等角度對(duì)鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等5個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能過剩提出治理舉措，并對(duì)其他行業(yè)的產(chǎn)能過剩治理形成一定指導(dǎo)。

我們梳理了本次政策的總體化解政策和分行業(yè)政策，對(duì)比此前相關(guān)政策，我們認(rèn)為總體化解政策是既有政策的重述和延伸，從其思路看，《意見》反映出政府對(duì)于市場化方式解決產(chǎn)能過剩的取向在增強(qiáng)。

分行業(yè)來看，水泥、船舶行業(yè)的具體調(diào)控措施較以往呈現(xiàn)一定變化，而鋼鐵、電解鋁、平板玻璃等行業(yè)則較既有政策變化不大。對(duì)于前者，《意見》仍需諸多配套政策（如產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、信貸政策等）制定、政策切實(shí)執(zhí)行才能達(dá)到預(yù)期效果；對(duì)于后者，《意見》更多體現(xiàn)為政府對(duì)化解產(chǎn)能過剩的重視和對(duì)既有政策執(zhí)行力度的重申，實(shí)際執(zhí)行情況有待關(guān)注，影響或較為有限。

10月15日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2013]41號(hào)，下簡稱《意見》或“41號(hào)文”），針對(duì)國內(nèi)鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等5個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能過剩矛盾，《意見》提出了化解產(chǎn)能過剩的總體要求、基本原則、主要目標(biāo)、主要任務(wù)、分業(yè)政策、政策措施和實(shí)施保障，從調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)企業(yè)兼并等角度對(duì)行業(yè)產(chǎn)能過剩提出治理舉措，并對(duì)其他行業(yè)的產(chǎn)能過剩治理形成一定指導(dǎo)。

多重因素促使《意見》出臺(tái)，市場化方式解決產(chǎn)能過剩的傾向在增強(qiáng)

《意見》是國務(wù)院繼2009年發(fā)布《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]38號(hào)文，下簡稱“38號(hào)文”）后，又一次以國務(wù)院發(fā)文（級(jí)別高于一般部門規(guī)章）的形式提出產(chǎn)能過剩治理的一攬子方案。鋼鐵等5個(gè)行業(yè)低于75%的產(chǎn)能利用率、近期偏低的毛利率（尤其是鋼鐵、電解鋁）、日益嚴(yán)重的大氣污染、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)謀求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及既有政策執(zhí)行力度趨弱或是促使《意見》出臺(tái)的直接原因。

我們梳理了本次政策的總體化解政策和分行業(yè)政策（見附件），對(duì)比此前的38號(hào)文及其他相關(guān)部門規(guī)章 ，我們認(rèn)為，總體化解政策是既有政策的重述和延伸，雖然仍帶有行政調(diào)控色彩，但從制訂環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能淘汰（而不再是目錄式行政淘汰）、鼓勵(lì)產(chǎn)能置換交易以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化等化解思路看，《意見》反映出政府對(duì)于市場化方式解決產(chǎn)能過剩的取向在增強(qiáng)，希望通過頂層機(jī)制設(shè)計(jì)、基層市場運(yùn)行來化解過剩產(chǎn)能問題。

《意見》對(duì)不同行業(yè)的影響存在一定差異，實(shí)際影響需看執(zhí)行及配套政策的制定情況

分行業(yè)來看，《意見》的影響存在一定差異：水泥、船舶行業(yè)的具體調(diào)控措施較以往呈現(xiàn)一定變化，而鋼鐵、電解鋁、平板玻璃等行業(yè)則較既有政策變化不大。對(duì)于前者，《意見》仍需諸多配套政策（如產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、信貸政策等）制定、政策切實(shí)執(zhí)行才能達(dá)到預(yù)期效果；對(duì)于后者，《意見》更多體現(xiàn)為政府對(duì)化解產(chǎn)能過剩的重視和對(duì)既有政策執(zhí)行力度的重申，實(shí)際執(zhí)行情況有待關(guān)注，影響或較為有限。

水泥方面，《意見》主要從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、產(chǎn)線協(xié)同處置、氮氧化物排放標(biāo)準(zhǔn)提升等三個(gè)方面切實(shí)延伸了既有政策，并給配套政策指明方向，對(duì)行業(yè)影響較大。1、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)方面，“提高混凝土標(biāo)準(zhǔn)”將增加熟料需求（高性能混凝土中的主要有效成分——熟料——將增多），“盡快取消32.5復(fù)合水泥產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，逐步降低32.5復(fù)合水泥使用比重”將使得原有水泥使用轉(zhuǎn)向高標(biāo)號(hào)產(chǎn)品，從而增加水泥熟料的需求 ，兩項(xiàng)措施均將提高熟料產(chǎn)能利用率?？紤]到較多大型水泥企業(yè)通過復(fù)合32.5水泥增值稅返還獲得的營業(yè)外收入占利潤總額比重較高 ，需要關(guān)注后續(xù)配套政策（行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、稅收政策）的變化及其對(duì)企業(yè)盈利的影響。2、產(chǎn)線協(xié)同處置方面，《意見》提出協(xié)同處置生產(chǎn)線數(shù)量比重不低于10%，目前金隅、華新、海螺等大型水泥企業(yè)已有部分產(chǎn)線協(xié)同處置城市生活垃圾或產(chǎn)業(yè)廢棄物，但全國要達(dá)到近170條產(chǎn)線的目標(biāo)（2013年6月末，全國共有新型干法熟料產(chǎn)線約1,670條），還需新增100余條協(xié)同處置生產(chǎn)線，企業(yè)的改造支出及運(yùn)營成本將略增，垃圾分類、政府補(bǔ)貼政策等相關(guān)政策亦需要推出。3、“對(duì)（氮氧化物）整改不達(dá)標(biāo)的生產(chǎn)線依法予以淘汰”將原對(duì)新增產(chǎn)能的要求轉(zhuǎn)為對(duì)全行業(yè)的普遍要求，提高了淘汰標(biāo)準(zhǔn)，我們預(yù)計(jì)部分不達(dá)標(biāo)的小規(guī)模新型干法產(chǎn)線或遭淘汰，對(duì)整體治理產(chǎn)能過剩將起到積極作用。

船舶制造方面，《意見》新提出了對(duì)一年以上未承接新船訂單的企業(yè)實(shí)行差別化管理的指導(dǎo)意見，這意味著將嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能擴(kuò)展到主動(dòng)管理現(xiàn)有存量產(chǎn)能。事實(shí)上，自2008年新增訂單大幅下滑起，中國在造船景氣時(shí)期進(jìn)入的部分民營船廠便面臨著新增訂單嚴(yán)重不足的競爭環(huán)境，并因此陸續(xù)出現(xiàn)破產(chǎn)、倒閉、轉(zhuǎn)產(chǎn)等，其深層原因在于該部分船廠競爭力不強(qiáng)，主力產(chǎn)品船型多集中在普通散貨船等技術(shù)附加值低、進(jìn)入門檻低的領(lǐng)域。造船行業(yè)開始逐漸進(jìn)入去產(chǎn)能化的通道，此后，2010年及2013年，受船價(jià)處于低位驅(qū)動(dòng)，新增訂單出現(xiàn)階段性反彈，并因此延緩了部分產(chǎn)能退出過程。但從趨勢(shì)來看，新增訂單較過往高峰時(shí)期呈現(xiàn)出更加集中的態(tài)勢(shì)，即大型、超大型船廠依托信貸實(shí)力、資金及技術(shù)水平在低谷時(shí)期表現(xiàn)出了自身競爭力，對(duì)落后產(chǎn)能的市場空間擠壓愈發(fā)突出?！兑庖姟分刑岢龅膶?duì)一年以上未承接新船訂單的企業(yè)實(shí)行差別化管理的指導(dǎo)意見，其具體實(shí)施細(xì)則仍有待觀察，一旦出臺(tái)更嚴(yán)格的政策，預(yù)計(jì)該部分產(chǎn)能將會(huì)是去產(chǎn)能的主要承受者。

鋼鐵方面，《意見》與以往出臺(tái)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策一脈相承，延續(xù)了以往“限制新增、淘汰落后、提升核心技術(shù)、強(qiáng)化市場機(jī)制”等方面的基調(diào)，較以往的調(diào)控政策無實(shí)質(zhì)性的改變；《意見》的出臺(tái)對(duì)于調(diào)控產(chǎn)能的力度更加嚴(yán)格，彰顯出政府調(diào)控鋼鐵行業(yè)的決心和力度。自2005年政策對(duì)鋼鐵行業(yè)進(jìn)行新一輪嚴(yán)格控制以來，對(duì)于行業(yè)產(chǎn)能過剩的問題始終無法解決，即使后來出臺(tái)《鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范條件》開始強(qiáng)調(diào)利用市場倒逼機(jī)制、環(huán)保門檻、資源綜合利用標(biāo)準(zhǔn)等措施來實(shí)行優(yōu)勝劣汰，也始終沒有相應(yīng)的執(zhí)行措施出臺(tái)，市場機(jī)制的作用始終無法有效發(fā)揮。產(chǎn)能調(diào)控政策的無效主要是由于無法解決地方政府在政策執(zhí)行過程中的利益博弈，雖然新出臺(tái)的《意見》把化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾工作列為落實(shí)中央重大決策部署監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，并加強(qiáng)對(duì)《意見》貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，但仍未提出具體執(zhí)行的方案，鑒于之前的政策實(shí)施結(jié)果，執(zhí)行力度仍將是制約《意見》落實(shí)的關(guān)鍵，本次政策的執(zhí)行效果仍需進(jìn)一步關(guān)注。

電解鋁方面，《意見》主要包括淘汰落后產(chǎn)能、嚴(yán)控優(yōu)惠電價(jià)及引導(dǎo)消費(fèi)需求三個(gè)方面，基本是以往《鋁工業(yè)“十二五”發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》、《鋁行業(yè)規(guī)范條件》等政策的延續(xù)，新增部分主要體現(xiàn)在對(duì)落后產(chǎn)能的具體懲罰措施。但是，當(dāng)前電解鋁企業(yè)已很少使用16萬安培以下預(yù)剖槽，2012~2013年工信部確定的電解鋁行業(yè)淘汰門檻亦為16萬安培以下預(yù)剖槽、但目標(biāo)僅分別為27.16萬噸和26萬噸，不足當(dāng)前建成電解鋁產(chǎn)能的1%；而限制電價(jià)補(bǔ)貼政策的落實(shí)將主要取決于地方政府的配合意愿。整體而言，預(yù)計(jì)此次意見涉及電解鋁行業(yè)的規(guī)范政策短期內(nèi)對(duì)行業(yè)運(yùn)行影響有限。

平板玻璃方面，與現(xiàn)有政策相比，《意見》未對(duì)既有產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，僅新增了通過修訂標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級(jí)的思路，因此對(duì)行業(yè)的影響需要結(jié)合未來配套政策來分析。2,000萬重量箱的平板玻璃新增淘汰量，對(duì)目前超過10億重量箱的玻璃年產(chǎn)能影響很小，因此短期內(nèi)我們預(yù)計(jì)《意見》對(duì)平板玻璃行業(yè)影響不大。

　　轉(zhuǎn)自：中債資信

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